摘要：本文以西部大开发与经济法理念的契合点为剖析基点，说明经济法规范是西部大开发法治保障的核心规范，并探讨了这一法律规范体系的基本内容。

关键字：西部大开发经济法理念法治保障

1、导言

西部大开发作为进一步推进国内社会主义市场经济全方位进步的策略手段，已在新千年初正式启动。它“对于推进全国的改革和建设，对于维持党和国家的长治久安，都是一个全局性的进步策略，不只具备重大的经济意义，而且具备重大的政治和社会意义”（江泽民语）。90年代初，邓小平同志提出了国内现代化建设“两个大局”的策略思想，后一个大局就是对西部开发的初步设想；以江泽民同志为核心的第三代领导集体继承了这一设想，并于1999年9月22日党的十五届四中全会初次正式提出实行西部大开发的策略。2000年3月，第五届人大第三次会议将“推行西部区域大开发策略，加快中西部区域的进步”写进了政府工作报告。

然而，对西部大开发的号召和憧憬并不等于西部经济开发本身。[1]深思百余年来国内人民探索西部振兴的艰难经历，贫穷落后的帽子甩得着实艰难。究其根源，已往的开发手段大都强调经济政策手段，忽略法律规范的要紧用途。因为政策易受形势左右和个别长官意志干扰而出现朝令夕改的现象，不可回避减弱旧体制形成的障碍，有效地协调各方面利益冲突。单一的政策推进不可以保证西部大开发长期、健康和有序地进行。解决东西差异在客观上就需要统一规划、部署、协调、组织，所有些规划、方针、政策都需要使用方法律的稳定性和强制力来保障。[2]加大西部大开发的法治保障，是社会主义市场经济进步的内在需要，也是依法治国的要紧实践。不过，在确立运使用方法治思维和方法来推进和规范西部经济跳跃式进步这一基本策略的首要条件下，还需要解决“法治保障模式甄别问题”。[3]即，法治保障体系核心规范（或主导规范）的辨别和确认问题。大家需要客观、综合剖析西部区域经济、政治、生态等背景环境的特点，针对西部大开发所面临的年代特征，选择最有益于西部区域社会经济全方位、迅速、健康、持续进步的主导法治轨迹和核心法律规范。

2、西部大开发是对经济法理念的生动解释

西部大开发生动解释了如下经济法理念：

（一）市场自主调节和国家宏观调控的有机结合

国内自实行社会主义市场经济体制以来，一直主张打造保障市场自主调节机制资源配置基础性用途有效发挥的国家宏观调控规范体系。今天的中国，市场的重要程度再如何强调都不为过，由于市场潜力的发挥和自由经济能量的发挥依旧是国内经济体制改革的目的所在。然而，以达成和维护公共利益为己任的经济法，在一定和褒扬市场伟大功绩的同时，也以其固有些宏观、冷静的视角警示社会，市场资源配置基础性用途的充分发挥需要以法治保障下的国家宏观经济调控为首要条件。要达成社会利益的总体增长，不只需要充分释放市场活力，更要依据国民经济进步的总体状况，运使用方法律规范和规范倾斜引导资源的流向，达成全社会经济由点到面、由局部到整体的勃兴。

西部大开发正是这种“看得见的手”和“看不见的手”一同推进经济整体进步和社会全方位进步的鲜活实例。在国内社会主义规范条件下，经济体制改革目的的利益指向应当以全社会为出发点和归属。改革开放初期，为了尽快探索出一条合适中国国情的经济进步道路，依据东西部区域地理、经济等方面进步的差异，大家提出了“让一部分区域、一部分人先富起来”的方案。实践证明这种方案是正确的。然而，这只不过在中国特殊国情下达成一同富裕共产主义目的过程中的权宜之计。今天，大家已经在东部的如火如荼中积累了进步经济的很多经验，以市场经济方法推行西部大开发已成为社会各界的常见共识。要激活落后区域的经济，需要依赖市场机制调动各类市场主体生产经营创造的积极性和能动性，破除西部欠发达区域残留的充满计划经济色彩的依赖行政力量达成资源分配的陈弊，由市场供应求购等力量来决定资金、物资、人才资源的流向。但，要让这类经济原因自发流向落后区域是不符合市场自发配置资源的规律的。现代各国开发落后区域的经验表明，地区开发第一是由政府启动的，国家宏观调控在拟定和推行开发规划，调动资金、技术和人才，实行倾斜政策与克服市场经济的缺点等方面发挥了要紧用途。国内开发西部也正是国家宏观调控引导经济资源流向西部、市场调节机制激起西部区域内在活力两种力量一同达成地区经济腾飞的伟大实践。

（二）地区经济平衡协调进步与国民经济整体进步的完美契合

西部经济是地区性经济，具备两个显著特征，即特点产业的政治、经济、军事、文化价值及经济的跨区域进步。一方面，西部地区经济的进步需要符合地域分布规律，尊重地区差异并采取适当的应对手段，健全地区自我组织功能，达成西部各区域之间经济的平衡协调进步，形成西部经济的强大合力。其次，西部地区经济的进步又需要在国家对国民经济的整体调控之下，不可以偏离国民经济整体的进步目的和社会主义市场经济的进步方向。西部的进步不只要有益于当地大家生活质量的提升和地方经济实力的增强，也要有益于国民经济整体实力的增进。

关于西部开发的模式，学者们的建议不尽统一。有学者倡导“特区模式”，即应该依据西部经济进步的需要和生态建设的需要设立特区，如生态特区、旅游特区、金融特区或综合性特区；[4]也有学者倡导“超特区模式”，即打造一种比东部区域更吸引投资者的环境。[5]不管学者们在西部地区经济进步的模式设计上的争论最后会以那种模式的规范化告终，这种地区性经济是界于地方经济和全国经济之间的中观经济。宏观是通过中观而具体用途于微观的，而中观的进步绝对不能偏离宏观的方向和轨道。这使地区经济既具备了相对独立性，又成为了宏观调控的对象。一方面，需要通过宏观调控法律规范对西部开发过程中有关区域进步规划、投资决策、产业政策等方面的问题进行规范和调整，使之有益于社会总供给和总需要平衡的宏观调控目的。其次，应当充分考虑地区经济协调飞速发展的需要，打破行政区划限制，依法处置区域间产业进步的关系，加大跨地区的合作，充分借助西部区域经济的特点，达成西部经济的腾飞。

（三）经济全方位高速增长和社会可持续进步的有效互动

可持续进步一直是为经济法所关注，其核心在于正确处置人与自然和人与人之间的关系，需要人类以最高的智商水平和泛爱的责任心规范我们的行为，创造和谐的世界。人类在作出每个行为选择时，不只要考虑到本代人的利益的平衡，同时要考虑到代际人利益的平衡。

大家所主张的开发西部策略不光是经济的开发，更是一项宏大的系统工程，涉及社会秩序、生态环境、宗教民族关系、可持续进步、人与自然的关系、中央与地方的关系等方方面面，既要推进经济建设，又要达成经济、资源、人口、文化、环境的协调进步。有的西部偏远区域为了尽快摆脱贫困和落后，在吸引资金、探寻项目上，完全忽视西部特殊的生态特点，对“污染转移”的项目如小造纸厂、小化肥厂、也照单全收，只须能解决当地百姓一时的吃饭问题，就能置生态环境建设、可持续进步于不考虑，低效率的重复建设杜而不绝，有些地方甚至怕新来的大企业会挤跨当地技术落后的小企业，各种禁入、保护的土政策卷土而来。这种经济利益刺激下的盲动行为与国家所主张西部开发策略的初衷相背而行。大家所要进行的西部开发是在历程了经济进步对自然环境紧急破坏的沉重教训之后提出的，既要达成经济的跨越式进步，又要保证生态系统乃至人文环境良性进步方向的可持续进步策略构想。

3、经济法规范是西部大开发法治保障的核心规范

为了防止西部开发中可能出现的盲目、无序和浪费，2000年3月九届人大三次会议上，朱鎔基总理提出将加快基础设施建设、切实加大生态环境保护和建设、进步特点优势产业等作为西部大开发的策略重点。事实上，西部开发中所有重大问题都需要法律规范的确立和保障，而这几乎涉及到现行所有些法律部门――西部开发政策推行中行政权力的配置、行使及其监督需要行政法对行政执法权威的确认和行政权力滥用的预防；高素质人才的引进和智商成就的转化需要常识产权法对常识产权保护的强化；进步新兴市场，保护和确认买卖当事人的平等地位需要民法对买卖中私权关系的调整；等等。然而，大家说经济法规范是西部大开发法治保障的核心规范，是在深入考虑经济法规范设计与策略重点达成的法治化需要的完美契合后得出的结论。

（一）基础设施建设方面

加快西部区域基础设施建设的重点在于将政策引导方向从单纯输血转向增强自己造血功能。多年来，国内西部建设的思路走入了一个死胡同，马上“扶”贫机制当作加快落后区域进步的获胜秘籍，以为靠扶贫就能脱贫。结果，很多的资金和物资注入西部，却没有效的规范和利益勉励机制引导这类资金和物资真的流向重点项目的开发建设上，没符合西部区域经济进步特殊状况的投资规范。

经济法在打造这种法律引导机制的过程中起着最为核心有哪些用途。西部大开发需要加快基础设施建设的重点在路（公路、铁路的建设）、场（机场设施的建设）、管（输气管道干线的建设）、电（电站、电网的建设）、信（通讯、电视广播等信息传输设施的建设）、市（大中城市的市政基础设施建设）、水（水利、开发水资源及节省水资源的基础设施的建设）。[6]对于这类固定本钱投资巨大，具备最强的公益性的公用事业项目建设的法律调整，仅仅依赖民法对市场平等买卖关系的构建和破坏这种平等性的行为的纠正，或者仅仅依赖行政法对行政权力的确认和规范，都没办法达到市场主体经营利益和社会公共利益共生共进的最好平衡点。只有立足于社会整体利益的经济法才能提供最为宏观的规范保障。只有根据经济法的规范设计，才能处置好政府与市场的关系，将国家对经济生活的干涉定位在“适度干涉”、“有限干涉”，才能将政府职能限制在做好进步规划、改变投资环境、推进技术革新、培育多样化的投资主体、控制财政投入范围内，才能真的给予企业求存活、求进步的重压、动力和外部环境，最后达成西部区域基础设施建设独立进步的良性循环。

（二）、生态环境保护和建设方面

西部是保障国家生态安全的要害区域，因为历史和自然是什么原因，西部区域生态环境已经十分脆弱。自1978年以来，特别90年代以来，国内环境资源立法明显加快，可以说，在森林、草原、矿藏、河流、土地、环保、水土维持等主要点域已经基本上有法可依，问题在于执法不严，执法无效。一个主要原因，就是不可以有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，导致“一边治理，一边破坏；一方治理，多方破坏”。西部大开发若不可以处置好环境资源的借助与保护的关系，生态环境的继续恶化势必妨碍西部开发的进程，甚至危及整个中华民族的存活和进步。生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾，是目前应该尽快研究解决的突出问题。生态环境保护的利益冲突则是环境资源保护不力的症结所在。要达成西部可持续进步，就应当把经济效益与生态效益结合起来。除去调整产业结构，改变强调资源优势的思维定式以外，还要着重从规范上解决生态环境保护的整体性问题，打造利益平衡的规范机制并使之规范化、法律化，以充分调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性，并预防和解决纠纷。

西部这种经济与生态一同进步的规范需要为经济法所主张的可持续进步理念提供了广阔的用武之地。落后区域人口的无限制增长、经济建设带来的资源和能源的枯竭、生态环境的破坏、企业和政府的短期行为，这类问题都有赖经济法的调整和遏制。反过来，经济法也是最能达成西部区域可持续进步目的的法律规范，在国内现行的法律体系中，没其他任何一个法律部门能象经济法如此在整体原则体系中体现和贯彻可持续进步的理念。

（三）、进步特点优势产业方面

西部经济进步缓慢，重点是产业结构不合理。西部各省区产业结构具备典型的资源型、初级化特点，缺少核心竞争优势，且产业结构紧急趋同，过分追求小而全的模式，没体现各区域的优势。因此，西部大开发应依据地区经济、文化进步的近况，充分考虑自然条件和经济条件的限制，重视投资建设的经济效益和社会效益，通过政府有效的宏观政策调控和市场机制有哪些用途，调整和优化地区产业结构，加大资源的综合开发借助，促进资源优势转化为经济优势，克服地区产业结构趋同的近况，选择以市场为导向的西部特点产业，大力进步生态农业、集约化农业、农牧商品深加工、旅游业等特点产业，打造能源、冶金、石化、机电一体化、稀少金属材料、航空航天等主导产业群，达成产业结构的效率最大化。

能非常不错的完成这一产业结构调整任务的，只有经济法范畴的产业调节法。通过产业调节法（包含产业结构法、产业组织法、产业技术法等内容）对产业调节关系（即国家在对产业结构、产业组织形式、产业地区布局和产业技术进步进行总体规划和安排过程中产生的与其他经济主体之间的社会经济关系）的调整，打造适当的国民经济整体布局，为西部地区特点产业的进步提供好的宏观背景，打造西部区域地区协作和联合建设的规范机制，以充分发挥地区经济的内在联系和整体优势，在国家统筹规划、宏观引导的首要条件下，合理分工，共谋进步。

4、达成西部大开发策略目的的经济法律手段

（一）加大市场主体与市场秩序立法

1、放宽投资限制，促进投资主体多样化。第一，依法鼓励和保护西部多种所有制经济成分的进步。要尽快改变西部区域所有制经济结构较为单1、非公有制经济进步明显滞后的情况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发。在企业设立和市场准入等方面逐步用注册制代替审批制，完成从审批主义向准则主义的转变。除法律有特殊规定的范围外，均应视为非公有制经济准入的行业和范围。第二，放宽国际资本和国内民间资本进入西部市场的限制。依据WTO规则，在税收、贷款、投资筹资和社会负担方面给予投入西部的外国资本国民待遇，依法保护其财产权利和财产安全。同时依法运用投资打折方法鼓励外来投资、民间投资。第三，增加投资方法，扩大投资范围。应拓宽用资途径，采取发行股票、项目筹资、BOT模式等多种形式，吸引外商投资，强化保护各种市场主体的合法权益。

2、从立法上明确中央与地方的关系。西部大开发是国家大事，但国家不可以包办所有。要遵循宪法规定的在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的原则，进一步从法律上明确中央与地方各自的财权与事权与相互的权利义务关系。因为西部开发与加快中西部区域进步涉及到每个地方的利益，惟有中央可以担负起在国内协调东、中、西部的利益关系，进行财政资源再分配的责任，因此，中央应该进一步将政策引导与法律引导结合起来，并立足全局，抓很大型项目的开发。各地方要服从中央统一部署，不能各自为政，各行其是，各搞一套。做规划、上项目，特别是比较大的项目，需要纳入国家的长远规划之中统筹安排，做到局部利益服从全局利益。同时，要充分发挥各地方的自主性和革新精神，积极参与和推行西部开发与加快中西部进步的决策。

3、要加大对市场秩序的规范和整顿，严厉打击假、冒、伪、劣产品和各种形式的不正当角逐行为，打造市场信用，维护买卖安全。

（二）加大宏观调控立法

1、依法确立西部投资倾斜的一般原则。将国家增加资金投入的政策规范化，以便依法逐步加强对西部的建设资金投入力度、财政转移支付力度和金融信贷支持力度，并优先安排建设项目。

2、依法确立地区之间互利互惠的合作原则和机制，努力形成相互支持、相互促进、协调进步的好格局。第一，要依法打造联合开发的利益勉励机制。东部参与西部开发和中西部进步，要遵循市场经济法则，使东部公司、企业、人才有钱可赚，有利可图，并把资金、技术、管理经验、市场途径带给西部。第二，要克服地方保护主义，清除地区壁垒、市场割据，为东、中部都来西部投资创造一个好的社会环境。第三，东部要一如既往地帮困扶贫，承担起对口支援西部的义务，中部要发挥承东启西的区位优势，促进全国协调进步。

3、规范用税收打折。对西部的税收打折政策应尽量在统一的税法体制下解决。原则上，对于不在国家法律和政策禁止和限制之列的西部内外资企业、少数民族区域的企业、经国家认定的高新技术企业与各种经济组织生态建设所得，应在不同幅度内减免企业所得税。但，税收打折要兼顾中央和地方两方面的利益，分步进行，并充分考虑国家财政利益、西部地方财政近况与以后适应世界贸易组织规则对于实行国民待遇的需要。

（三）加大生态环境保护立法

1、要尊重生态保护的客观规律，超越区域、部门或行业局限，依据各生态区的状况拟定整体规划并依法统一实行。一要依法打造完善补偿规范。如，同一区域资源开发借助的受益者应该对当地的环境资源受害者给予补偿；不同区域资源输入的受惠者应该对资源输出者给予补偿；退耕还林还草，也应采取多种补偿方法。国务院已拟定《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干建议》，逐步把“以粮代赈”等政策及管理监督责任手段规范化。重点是怎么样贯彻实行。二要确保当地人的受益权利。值得注意的是，西部有的资源富集区总是从开发中得不到多少好处，还要承受生态环境恶化的种种后果，某些地方甚至资源越多越穷。解决这个问题，一方面，要预防资源产地经济结构单一化，其次，则要通过税收、补贴、入股、就业等手段确保当地人的受益权利。三要依法实行促进生态环境建设的打折政策，大力扶持和鼓励生态环境整治工程、污染防治和资源综合借助产业，对生态建设保护区推行税收打折政策。

2、立法保障环境污染的首端控制。对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保需要的决策和项目一律封禁，是发达国家环保的一条要紧经验，是国内环保从“未端控制”转向“首端控制”的重点一环，也是西部开发防止“先污染后治理、先破坏后恢复”的当务之急。因此，要加强保护生态环境的一系列法律法规的实行力度，加快打造环境影响评价机制。尤其是要把生态保护作为衡量政府依法行政水平和考核干部的一项要紧指标，预防某些地方为了一时的经济效益和政绩而滥耕、滥伐，滥上所谓“形象工程”、“献礼工程”，不惜破坏环境，甚至竭泽而渔。

3、对西部国有未借助荒地逐步打造特殊的物权规范。在西部开发中，对于数目巨大的未借助荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场，可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的首要条件下，打造特殊的物权规范。鉴于荒地开发投入大、周期长、见效慢，为了增强开发者对西部土地和生态建设持续投入的信心和决心，使开发者获得经济效益，国家获得生态效益，可以考虑，对于在荒地上进行的生态建设或符合生态效益的农业开发，允许开发者拥有比现行法律和政策更多、更长期的土地占有、用和出售权与林草和收益所有权。除此之外，可打造一种允许开发者享有些土地承包经营权在承包权期满后“自动顺延”的规范，即承包期满后假如没法律规定的终止承包的情形，则可以自动延长一个承包期。

参考文献：

[1]田文英、王军：论西部经济开发中的依法行政现代法学2000年12月第8页

[2]巩富文：尽快拟定《西部开发法》光明日报2001年十月5日

[3]蒋安：西部大开发：平衡协调论的一次伟大尝试人大报刊复印资料。经济法学、劳动法学2002年1月

[4]西部大开发：选择何种“开发摸式”？-中心主任杨开忠教授答记者北京大学中国地区经济研究中心网站2002年9月23日

[5]李昌麒：西部大开发与重庆法治建设现代法学2000年第2期，第5页

[6]张谦：法治才能确保西部大开发五大策略重点的落达成代法学2001年5月，第3页